사회서비스 고도화에 대한 비판-① > 게시판

법은 개인의 권리를 보장하기 위한 것이다. 그러므로 법은 인간의 존엄성을 지키기 위한 것이다. 인간의 가치를 인정하고, 누구나 평등하며 자유를 누릴 수 있도록 하기 위한 것이다.

하지만 법은 인간적이지 않다. 가해자에 의해 사망한 사람은 한 인간의 무한한 기차를 훼손한 것에 대한 처벌도 아니고, 피해를 입은 유가족이 보상을 기대하며 법에 호소하지만 법은 살아 있었다면 남은 기간 동안 수익을 올릴 기댓값에 대한 보상을 계산한다. 사람을 돈을 버는 기계로 취급한다. 그러므로 피해자가 노인이라면 보상은 가치가 절하된다.

사회서비스는 돌봄 서비스를 말한다. 광의로는 개인 또는 사회 전체의 복지 증진 및 삶의 질 제고를 위해 제공되는 서비스로서 사회복지와 교육, 고용, 문화, 보건의료, 주거, 환경을 포함하지만 협의로는 사회복지이고 이를 돌봄 서비스라고 부른다.

헌법 제10조에서는 모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다고 하여 모든 자유와 평등의 권리가 행복추구권의 실천임을 말하고 있다.

제34조에서 모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다고 했으며, 이를 실천하는 것이 사회복지라고 하고 있다. 여성은 복지와 권익을 위해 국가가 노력하고 노인, 청소년은 정책을 국가가 실시할 의무를 가지며, 장애인 등 사유로 생활능력이 없는 국민은 국가의 보호를 받는다고 하였다.

여기서 여성은 권익이 복지 외에 포함되어 있고, 노인과 청소년은 정책을 시행하면 되고, 장애인 등은 그것을 사유로 생활이 어려운 자에 한하여 보호하면 되는 것이다. 여성은 선별적 복지가 될 수 없으나, 장애인 등의 복지는 선별복지를 채택하고 있으며 보호의 대상으로 하는 것이다.

법이 인간성 회복을 목적으로 하지만 수단은 비인간적이고 기계적인 수단을 사용하는 것처럼 사회복지에서 동일한 사업에 예산을 증액하면 그만큼 두터운 복지가 가능하겠지만, 예산 증액의 명분이나 집권 정부의 색깔을 드러내기 위한 패러다임이나 방법, 수단 등을 수정할 경우 인간다운 삶의 보장이 아닌 경제학이나 시장논리, 우선 순위에서의 밀림, 서비스 이용자의 탓으로 보는 시각, 비효율성 등 많은 문제를 야기할 수 있다.

사회서비스 이용 및 이용권 관리에 관한 법률은 사회서비스를 사회복지사업법 제2조4항과 보건의료기본법 제3조제2호와 기타 서비스에 한하고 있다.

사회보장기본법은 서비스 이용권이란 용어 대신 사회보장수급권이라고 하고 있으며, 광의의 사회서비스를 채택하고 있다. 제3조 정의에서 사회보험, 공공부조, 사회서비스, 안전망 등을 정의하고 있는데, 사회서비스는 현물 서비스, 사회보험은 건강보험과 국민연금 등의 보험을, 공적부조는 최저생활과 자립을 위한 것으로 현물 서비스를 말하고 있다.

보건복지부 사이트 자료 업그레이드가 늦어 2018년 기준을 그대로 인용하여 보면, 사회서비스는 37조원, 사회보험은 125조원, 공적부조는 26조원으로 밝히고 있다.

 사회보험은 세금이 아닌 별도로 의무적으로 징수한 보험이지만 예산에 포함하여 복지예산 비율을 높이는 데에 한 몫을 하고 있음을 알 수 있다. 2018년 예산 규모 429조 중 43.8퍼센트가 사회보장 예산이지만, 보험을 제외하면 15%에 미치지 못하고 있었으며, 매년 복지 예산을 10% 이상 인상해 왔지만 복지예산 비율은 크게 개선되지 못하였다.

사회보장기본법 제20조에는 사회보장위원회에 대해 규정하고 있다. 국무총리가 위원장이 되고, 관계 장관을 포함하여 30인 내외로 구성하는데, 광의의 사회서비스를 채택하고 있어 위원 역시 복지 전문가보다는 포괄적인 다부처 관계자와 전문가로 구성되어 복지의 핵심적이고 심도 있는 논의를 하기에 부적절할 수 있다.

사회보장위원회는 사회보장을 확충하기 위한 것을 임무로 하는 것이 아니라, 기본계획을 수립하지만 그 외에도 평가, 개선, 우선순위 결정, 재정추계, 조정의 기능을 행하고 있다. 여기서 개선은 패러다임에 따라 달라질 수 있고, 정권의 핵심사업에 치중하게 만들 수 있으며, 평가는 그러한 방향에 반하는 행동에 압박을 가할 수 있으며, 조정은 다양한 사업을 규제할 수 있다.

예를 들어 지자체에서 인구절벽을 해결하고 여성들의 출산을 지원하기 위해 추가적 공적 서비스를 계획했으나 중복이란 이유로 사회보장위원회의 거부로 전혀 실행되지 못하고 있다. 즉 사회보장위원회는 사회보장 서비스의 증진이라는 측면 외에 오히려 통제하고 증진을 방해할 가능성도 가지고 있는 것이다.

고도화는 정도가 높아짐을 의미한다. 산업의 발전을 위해 사용되다가, 정보통신 소프트웨어 등에서 업그레이드란 의미로 사용되었다. 보수당의 입장에서 개혁이란 단어를 사용하기가 적절하지 않아 선택한 단어로 보인다. 그래서 거의 모든 사업에서 시그니처로 고도화를 사용하고 있다. 그리고 각종 R&D 사업에서도 고도화란 단어가 유행하고 있으며, 정부의 정책에서도 고도화가 빠지면 안 되는 단어로 자리매김하고 있다.

고도화는 무에서 출발하는 것이 아니라, 존재하고 있는 것을 수준을 더 높인다는 말이다. 연구 사업에서 고도화란 단어가 들어가면 조금 달라지는 것만 추가하여도 중복으로 보지 않고 정부 지원이 가능하고, 현재 하고 있는 제도를 손을 보기만 하면 고도화란 옷을 입을 수도 있다. 역사가 뒤로 가지 않듯이, 예산 규모도 뒤로 가지 않으며, 정책 역시 거슬러 가지는 않는다.

하지만 아무런 평가 없이 고도화란 이름으로 손을 보는 것을 정당화하다 보면, 과거의 정책을 비판하거나 부정하는 용도로 사용될 수도 있고, 일관성을 잃고 형평성을 잃을 수도 있다.

고도화는 차별성을 가지게 하지만 고도화란 명분이 지나치게 강조되다 보면, 옷만 갈아입고 내용이 그대로이거나, 그동안의 경험과 평가를 반영하는 것이 아니라 고도화 자체가 목적처럼 되어 버릴 수도 있다.

윤 정부는 복지 선진화를 위한 전략으로 2023년 5월 31일 사회보장 전략회의를 개최하고, 그 결과를 공표하였다. 그 전략으로 약자를 위한 정책에 집중한다는 것이고, 국민 편리를 위해 사회보장제도를 통합관리하며, 고도화를 통해 고용과 복지를 성장시킨다는 것이다.

우리는 사회복지 분야 공약에서 새로운 제도를 제안하는 것이 아니고, 또한 어느 정도의 예산 투입과 서비스 개선이 되는지 구체적이지 않으면서 확충, 보장, 증대, 향상 등의 애매모호한 단어로 상당한 변화가 있을 것을 기대하게 하였으나, 그 공약을 지켰는지는 평가할 기준이 없어 그저 지켜만 보는 정책들이 많았다.

사회보장 전략회의는 제대로 임무를 하고 있을까? 말만 무성하거나, 기준이 없거나, 오히려 역작용이 우려되는 요소를 포함하고 있지는 않은지 꼼꼼하게 따져볼 필요성이 있다.

통합관리는 국민을 위해 한다고 하였다. 복잡한 제도를 패키지화하여 연계를 강화하고, 상시 관리를 강화한다고 하였다. 복잡한 제도를 패키지로 하여 서비스 접근성을 높인다면 국민을 위한 것이다. 국민을 위하는 방법은 서비스 이용권 보장 강화와 제도 홍보 강화, 서비스 이용에서 누락이 없도록 지원하는 서비스 후견지원제도 등도 있을 것이다.

상시 관리란 국민을 위한다는 것보다 공급자적 자세인 듯해 보인다. 부정을 방지하거나, 예산의 절약을 위해 서비스를 칼질하는 수단으로 관리가 이루어진다면 국민을 위한다는 것과는 정반대가 된다. 어떤 경우이든 정부로서는 관리가 이득일 것이다. 물론 관리가 긍정적으로 잘 이루어지면 그 결과의 혜택은 국민에게 돌아갈 것이다.

서비스 고도화는 대상을 중산층까지 확대한다는 것과 기술개발에 투자하고, 규제개선을 통해 복지-고용 성장의 선순환을 도모한다고 하였다. 약자를 더 살펴서 사각지대를 해소하는 것이 아니라 혜택을 확대하여 사각지대를 없애는 방식을 채택하고 있다. 그리고 기술개발을 위한 투자는 국가정책에서 예산 확보가 되어 있지 않고 번번이 사업계획서는 퇴짜를 맞고 있다.

또한 고용과 연계를 한다는 것은 복지사업에서 고용을 촉진하여 그 효과를 실적으로 잡으면서 시장화한다는 내용을 내포하고 있는지 의문이 든다. 무엇이든 변하면 고도화란 이름은 사용할 수 있지만, 진정 고도화가 될지는 아직 모른다.

사회서비스를 시장에 맞게 중간 전달체계에게 부담과 희생과 책임을 전가시키고 정부는 수적 증가를 이루지만, 서비스의 질이 나빠지거나 공공성이 훼손 또는 결여되거나, 이용자가 소비자로서 식민화가 일어날 가능성도 있다.

사회보장 전략회의는 사회보장위원회, 저출산고령사회위원회, 아동정책조정위원회, 장애인정책조정위원회, 청년정책조정위원회, 고용정책심의위원회, 국가교육회의, 유보통합추진위원회 위원들이 참여한 회의다. 너무나 많은 인원들의 의견을 수렴한 회의라고 할 수 있지만, 대규모 회의는 개인의 의견을 깊이 있게 개진할 기회가 부족하다는 단점을 가지고 있다.

즉 계획의 초안자의 의견이 새로운 정부의 핵심 정치이념이라고 하니 반대하지 못하고 찬성하게 되는 결과를 가져올 수 있다. 민관협의체이지만 하향식 틀을 통과시키고 각 위원회가 이를 반영하도록 하는 것으로 충분한 검토나 논의가 되지 못할 수 있다.

안건 1: 윤석열 정부 복지국가 전략

지속 가능한 선진국가의 틀을 만들고, 약자에 대한 집중투자를 하고, 격차를 줄여 사회통합을 이루는 것을 전략으로 하고 있다. 또한 복지제정 혁신을 통한 건전성을 제고한다고 하였다. 사회서비스나 공적부조는 더 두텁게 하면서 사회보험은 고갈에 대한 해결책을 찾겠다는 것이다.

약자에 대한 복지는 취약계층의 생계부담을 덜어주는 것으로, 사각지대에 대한 적극적 대응책 마련, 내실화를 통한 격차 완화, 생활비 부담 완화를 추진한다고 하였다. 약자에게 지원 비용을 늘이면 생활비 부담이 줄어들 것이고, 사각지대도 해결될 것이다. 여러 가지 표현법이지만 결국 같은 말이다. 다만 격차 완화란 말은 줄여주는 것을 의미할 수도 있고, 역차별을 이유로 지원 수준을 낮추면서 대상을 늘리는 결과를 초래할 수도 있다.

또한 돌봄, 안전, 고용, 건강 등 보편적 욕구에 대한 서비스 복지도 충실히 지원하여 생애주기별 위험으로부터 모든 국민을 안전하게 보호하는데, 민·관협력 기반 사회서비스 고도화, 건강과 돌봄에 대한 국가책임 강화, 보건복지 디지털 전환을 추진한다고 하였다.

이를 실천하기 위해서는 어떤 돌봄에 어느 정도의 수준으로 보장을 하는지 구체적 제시가 없다. 민관 협력은 지금이 처음도 아니고, 건강에 대한 국가책임제는 과거 정부에서도 들은 바가 있다. 보험 적용 강화만이 아니라, 의료접근성 강화와 서비스 지역별 격차 문제, 전문인력 부족 등의 구체적 제시가 있어야 한다.

디지털 전환은 감시 시스템의 개발을 의미하는 것만이 아니라, 복지기술 개발에 대한 대대적인 투자가 이루어져야 한다. 아직까지 그러한 움직임은 어디에서도 찾을 수 없다. 오히려 그런 투자가 좌절된 소식만 들리고 있다. 생애주기별이란 용어는 아무런 성과 없이 서비스 시기별 연령대만을 설정한 것으로 이제는 개인별 서비스 계획을 원칙으로 선언할 때이다.

정부는 이번 전략의 목표와 과제들을 범부처 협력과제로 구체화하여 「제3차(’24~’28) 사회보장기본계획」을 올해 말까지 수립하여 시행할 계획이라고 했다. 사회보장기본계획 수립 후 각 사회서비스 영역별 계획을 이에 맞추어 수정하면 이미 윤 정부는 임기를 절반 이상 넘기고 말 것이다.

안건 2: 중앙부처 사회보장제도 통합관리 방향

통합관리는 과거 정부에서 추진하던 통합 사회서비스와 비슷하다. 교육, 고용, 건강, 복지를 서로 연계하여 관리한다는 것이다. 서비스 누락을 방지하기 위해 패키지화하여 국민 편의성을 제고한다고 하였다.

지자체로 이양하여 정부의 책임을 경감시켜 온 것에서 중앙제도 강화는 지금이라도 다행한 일이다. 간섭이나 통제가 아니라 중앙정부의 예산 투입이 있어야 한다. 통합관리 방향은 크게 대상별·분야별 제도 관리, 전달체계 및 국민안내 개선, 제도 상시관리 체계 강화로 구분된다. 이에 대해 조금 상세하게 표현하고 있는데 다음과 같다.

첫째, 여러 기관으로 나뉘어 각기 운영 중인 제도를 국민편의 관점에서 패키지화함과 동시에 누락·부족에 대한 투자를 확대한다.

가령, 초등돌봄은 늘봄학교 시범사업을 단계적으로 확대하고, 지역중심의 초등돌봄 관리체계(다함께 돌봄, 지역아동센터, 청소년 방과후 활동 지원 등) 간 연계 강화를 통해 관련 서비스를 패키지로 관리하여 접근성과 보장성을 높인다. 그간 지원체계가 충분하지 않았던 고립․은둔 청소년·청년 및 가족돌봄청년(영케어러)에 대해서는 지원사업을 추가로 검토한다.

둘째, 각종 전달체계 및 상담·안내 체계를 개선하여 국민의 제도이용 편의성을 획기적으로 높인다. 검토나 획기적이란 단어는 계획 입안자의 어물쩡한 태도나 공치사적 단어이지만 이행 평가 기준을 적용할 수 없는 용어이다.

별도 프로세스로 운영 중인 가정폭력 및 각종 학대(아동·노인·장애인 등) 대응체계를 연계하여 대상자 지원의 누락을 방지하고, 제도이용 편의성과 접근성을 제고한다. 제도 상담·안내는 정부민원안내 콜센터(110), 지자체 상담전화(120) 및 대표 홈페이지(복지로)만 기억하면 상담·안내가 가능하도록 다양한 복지전화 및 홈페이지와의 연계를 강화하여 국민 안내의 중심축으로 운영한다.

셋째, 일회성 제도관리에 그치지 않고 상시적인 통합관리 기반이 공고화될 수 있도록 사전협의 및 사후평가 등 제도 관리체계를 강화한다.

사회보장제도 전수조사 결과를 활용하여 미협의 사업에 대한 이행관리 및 모니터링 등 사전협의 제도운영을 내실화한다. 또한, 사회보장 행정 데이터 등 각종 통계·데이터 산출 기반을 확충하고, 평가 단위 및 지표 개선 등 사후분석 평가 체계를 강화한다. 이러한 객관적 근거 기반을 구축하여 사회보장정책의 효과를 진단·분석하고, 국민의 정책 만족도가 향상될 수 있도록 제도를 개선·관리한다.

위의 계획을 정리하면 패키지화, 상담안내 강화, 사례관리로 요약할 수 있는데, 다부처의 패키지는 한 부처의 중심이 아니라 다부처를 연결할 수 있는 거대한 조직과 법의 개정이 필요하다.

복지부의 사회보장원에서 고용을 다룰 수도 없고, 사법부와 연게하지 않고는 학대 문제를 해결할 수 없다. 상담이 다부처로 확대되면 상담원은 연결을 하는 초기상담 과정을 거쳐야 하는데, 오히려 대기시간이 길고 복잡한 절차를 거쳐야 할 가능성이 생긴다.

패키지에 필수적으로 요구되는 기술은 빅데이터 기술, 인공지능 기술과 더불어 책임부처의 설정과 구체적 업무처리 조직과 서비스 전달체계의 대전환이 요구된다. 이는 시스템 구축만도 몇 년이 걸리는 작업으로 윤 정부 집권 내에 실현 가능한지가 의문이다.

안건 3: 사회서비스 고도화 추진

사회서비스 고도화는 국민 모두가 사회서비스를 누릴 수 있도록 서비스의 양과 질을 확충하는 것이라고 했다. 고용이나 교육 등 복지 개념을 넓히고 나면 모든 국민이 대상이 될 것이다. 모두가 서비스의 대상이 된다는 것은 서비스의 영역을 확대한다는 의미와 더불어 한 가지 서비스라도 수혜자를 확대한다는 의미가 있다.

사회서비스 고도화는 대상자 확대, 고품질 서비스 실현, 양질의 공급자 육성, 기반 조성 등 4가지 방향으로 추진한다. 이 과정에서 정부는 규제 개선, 품질관리, 재원 마련 등 관리자 역할에 집중하고 민간이 창의와 기술을 바탕으로 혁신적 서비스를 제공할 수 있도록 지원한다. 이를 통해 취약계층 위주 사회서비스를 중산층으로 확대하고, 민관 협업 기반으로 좋은 일자리를 창출하여 복지-고용-성장 선순환을 도모한다는 내용을 답고 있다.

대상자 확대는 서비스 영역과 개념을 확대하여 이용자를 늘린다는 것과, 선별적 복지의 기준을 완화한다는 두 가지 의미를 가지고 있다. 다양한 서비스를 개발하고, 자부담으로 서비스를 중산층도 이용하게 하면서 정부는 관리에만 치중하고 서비스 인력을 양성하여 시장화한다는 의미이다.

자금력이 있으면 서비스를 스스로 구매하고, 그렇지 않으면 구매력을 가지도록 지원한다면 개인예산제가 실현 가능할 것이다. 하지만 현재 개인예산제 시범사업은 구매력을 높이는 것이 아니라 단지 서비스 비용의 일정 비율을 다른 서비스나 보조기구 구입비로 사용하도록 한 것은 매우 편협적인 제도로 개인에산제와는 거리가 멀다.

서비스 대상 확대의 검토 예로 아동·청소년 심리지원은 기준중위소득 160% 초과도 이용 허용(23년 일부 지역 시범 적용)하는데, 2023년 기준중위소득 160%란 3인 가구 709.6만 원, 4인 가구 864만 원 수준으로 이 정도면 웬만한 서민은 다 포함되는 것이 아니냐는 제시이다.

보호자의 갑작스러운 질병‧부상, 기존 서비스(장기요양 등) 선정 전 돌봄 공백 등을 없애는 정책도 추진한다고 하면, 장애 판정 이전에 서비스가 먼저 지원되어야 하고, 자녀의 군 입대로 인한 공백을 활동지원 서비스에 반영하여야 한다. 하지만 그런 움직임은 전혀 감지되지 않고 있다.

복지 기술에 투자하여 시장을 활성화하고, 유료 서비스를 이용할 수 있도록 서비스의 종류도 다양하게 하여 복지를 시장화한다는 것이다.

시장을 활성화하려면 민간에게 시장을 키워주어야 하고, 이윤을 보장해야 한다. 장애인, 노인 등에게 주어지던 돌봄 서비스를 청년과 중장년에게도 확대한다고 한다. 청년과 장년에게도 형편이 어려우면 가사지원 서비스를 하고, 심리지원 서비스도 한다. 우리는 시장 확장이 선택권 확장이나 제품의 다양성과 제품의 경쟁을 통한 질의 담보가 될 것인지, 거대 시장 속에 소비를 위해 시장 판